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Mercoledì 12 Ottobre 2011 07:35
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Ambiente e Territorio /Piani urbanistici
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Lottizzazione abusiva: è necessario sentire il privato?
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Sentenza T.A.R. Sicilia - Catania n. 2370 del 29/09/2011
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Sulla necessità o meno della comunicazione di avvio del procedimento volto alla verifica degli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva.
1.- Urbanistica - Piani urbanistici - Di lottizzazione - Accertamento dei presupposti per l'esercizio dei poteri repressivi ex art. 18, L. n. 47/1985 - Ricostruzione quadro indiziario - Necessità - Comunicazione di avvio del procedimento - Necessità - Ragioni
1.- L'accertamento dei presupposti per l'esercizio dei poteri repressivi di cui all'art. 18, L. n. 47/1985 non può essere affidato al mero riscontro degli indici lottizzatori, ma implica la ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti (1). Ed invero, il procedimento di verifica degli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva - finalizzato sia all'adozione della misura cautelare della sospensione della realizzazione delle opere di lottizzazione e degli atti di disposizione sia all'acquisizione al patrimonio comunale delle aree lottizzate - lungi dall'avere uno sbocco necessitato, a parte la sua incisività e lesività , richiede un accertamento complesso di circostanze di fatto, non contraddistinte da significati unidirezionali, basato su molteplici elementi, al quale i soggetti interessati possono, con le loro osservazioni critiche e deduzioni in punto di fatto, utilmente cooperare, facendo eventualmente anche rilevare circostanze e elementi tali da indurre la Pubblica amministrazione ad orientarsi diversamente e a recedere dalla programmata determinazione. Il procedimento pertanto, è illegittimo ove dello stesso non sia stata data comunicazione di avvio ai sensi dell'art. 7, L. n. 241/1990 (2). A tale conclusione, non osta la circostanza che il provvedimento ex art. 18, L. n. 47/1985, abbia natura vincolata (3), atteso che in tal caso l'apporto collaborativo è proprio finalizzato a fare piena luce sui fatti rilevanti e sul loro concreto atteggiarsi (oltre che evidentemente sul loro corretto apprezzamento da parte della p.A.).
(1) Cons. Stato, sez. V, 20-10-2004 n. 6810.
(2) Cons. Stato, sez. IV, 6-11-2008 n. 5500; Cons. Stato, sez. IV, 11-10-2006 n. 6060.
(3) Cons. Stato, sez. V, 23-2-2000 n. 948.
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N. 2370/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 3349 Reg. Ric.
ANNO 2011
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3349 del 2001, proposto da:
M. S. e D. C., rappresentati e difesi dall'avv. Ferruccio Puzzello, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Catania;
contro
Comune di Messina, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Aldo Tigano, con domicilio eletto presso la Segreteria del T.A.R. Catania;
per l'annullamento
del provvedimento del 30/05/2001 avente ad oggetto "lottizzazione abusiva in località ...omissis..."
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Messina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 luglio 2011 il dott. Agnese Anna Barone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso in esame, i signori M. S. e D. C. - premesso di esser proprietari del terreno agricolo meglio specificato in ricorso acquistato nel 1991, unitamente ad altri comproprietari, da un più vasto fondo di 25.000 mq - hanno impugnato il provvedimento indicato in epigrafe, con il quale il Comune di Messina, ai sensi dell'art. 18 della L. n. 47/1985, ha ordinato la sospensione della contestata lottizzazione abusiva nei confronti di numerosi proprietari e detentori (tra cui gli odierni ricorrenti) e ha ingiunto la cessazione di tutte le attività negoziali in corso.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di ricorso:
1) violazione dell'art. 7 della l. 241/1990 per omessa comunicazione dell'avvio del procedimento;
2) eccesso di potere per difetto d'istruttoria e insussistenza dei presupposti per la configurazione di alcuna tipologia di lottizzazione abusiva. In particolare, parte ricorrente sostiene la strada interpoderale sarebbe stata realizzata al solo fine di agevolare l'accesso alla proprietà , mentre l'impianto aereo di linea elettrica sarebbe stato dismesso.
Ha chiesto quindi l'annullamento del provvedimento impugnato e il risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell'illegittima sottrazione del possesso dei terreni per cui è causa.
Il Comune di Messina si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, rilevando la natura vincolata del provvedimento di sospensione ex art 18 della l. n. 47/1985 con conseguente irrilevanza dell'omessa comunicazione dell'avvio del procedimento. Ha, inoltre, chiarito che gli elementi contestati nel provvedimento impugnato (strade di collegamento, opere di urbanizzazione, reti idriche ed elettriche) costituiscono sicuri indici di lottizzazione abusiva. Ciò, peraltro, sarebbe confermato anche dal parere emesso dal C.G.A. sul ricorso straordinario promosso da una proprietaria limitrofa dei ricorrenti con il quale è stato respinto il ricorso sulla base dell'accertato frazionamento dei lotti e l'avvenuta realizzazione di opere di confinamento.
Con ordinanza n. 222/2002 l'istanza cautelare è stata respinta.
Le parti hanno successivamente scambiato ulteriori memorie e alla pubblica udienza del 7 luglio 2011 il ricorso è stato posto in decisione, come da verbale.
DIRITTO
1. La controversia in esame concerne la legittimità del provvedimento con cui il Comune di Messina ha ordinato la sospensione di una serie di attività ritenute lottizzazione abusiva di terreni agricoli e il divieto di disposizione dei suoli. Si tratta di un provvedimento indirizzato a 21 destinatari ove sono evidenziati differenti elementi ("... dal frazionamento agli atti di vendita, dalla realizzazione di taluni fabbricati alla realizzazione delle opere di urbanizzazione...") che, secondo l'organo comunale, costituirebbero indici dell'ipotizzata lottizzazione abusiva. In proposito, la giurisprudenza ha precisato che l'accertamento dei presupposti per lì esercizio dei poteri repressivi di cui all'art. 18 citato non può essere affidato al mero riscontro degli indici lottizzatori, ma implica la ricostruzione di un quadro indiziario sulla scorta degli elementi indicati nella norma, dalla quale sia possibile desumere in maniera non equivoca "la destinazione a scopo edificatorio" degli atti posti in essere dalle parti (C.d.S., sez. V, 20 ottobre 2004, n. 6810).
2. Fatta questa premessa, il Collegio che il ricorso è fondato sotto l' assorbente primo motivo con cui è proposta la censura di omessa ricezione della comunicazione di avvio di avviso del procedimento di cui all'art. 7 della l. n. 241/1990.
È vero che il provvedimento impugnato ha natura vincolata e che la sua adozione presuppone un mero accertamento tecnico e che su questo assunto una parte della giurisprudenza ha ritenuto che il provvedimento di sospensione, adottato ai sensi dell'art. 18 della l. 47/1985 non deve essere preceduto dall'avviso di avvio del procedimento (T.A.R. Sicilia - Palermo, sez. I,5 novembre 2007, n. 2493; T.A.R. Lazio - Latina 6 agosto 2004, n. 668 e 18 aprile 2000, n. 204; T.A.R. Calabria - Catanzaro 5 febbraio 2002, n. 142).
Tuttavia, la partecipazione del privato non necessariamente è inutile in tutti i procedimenti destinati a sfociare in provvedimenti vincolati, specie quando i presupposti di fatto sono - come nella fattispecie in esame - complessi ed eterogenei ed esigono apprezzamenti valutativi di non facile od univoca interpretazione (Cons. Stato, sez. V, 11 maggio 2004, n. 2953 e 29 gennaio 2004, n. 296). La giurisprudenza ormai dominante ritiene, infatti, che il procedimento di verifica degli elementi che caratterizzano la lottizzazione abusiva - finalizzato sia all'adozione della misura cautelare della sospensione della realizzazione delle opere di lottizzazione e degli atti di disposizione sia, in un secondo momento, all'acquisizione al patrimonio comunale delle aree lottizzate - lungi dall'avere uno sbocco necessitato, a parte la sua incisività e lesività , richiede un accertamento complesso di circostanze di fatto, non contraddistinte da significati unidirezionali, basato su molteplici elementi, al quale i soggetti interessati possono, con le loro osservazioni critiche e deduzioni in punto di fatto, utilmente cooperare, facendo eventualmente anche rilevare circostanze e elementi tali da indurre la Pubblica amministrazione ad orientarsi diversamente e a recedere dalla programmata determinazione; pertanto, il procedimento è illegittimo ove dello stesso non sia stata data comunicazione di avvio ai sensi dell'art. 7, l. n. 241 del 1990.(Cons. Stato, sez. IV, 6 novembre 2008, n. 5500 e 11 ottobre 2006, n. 6060). Non osta a tale conclusione la circostanza che il provvedimento ex articolo 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, abbia natura vincolata (Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 2000, n. 948), atteso che in tal caso l'apporto collaborativo è proprio finalizzato a fare piena luce sui fatti rilevanti e sul loro concreto atteggiarsi (oltre che evidentemente sul loro corretto apprezzamento da parte della pubblica amministrazione).
Venendo al caso di specie, l'utilità dell'apporto partecipativo dei ricorrenti era certamente connessa all'esigenza di verificare la consistenza e la funzione delle opere realizzate, e ciò allo scopo di chiarire se si fosse in presenza dell'inizio di un processo di trasformazione urbanistica della zona, o se la realizzazione della stradella fosse effettivamente servente rispetto al fondo e inidonea a trasformare la destinazione urbanistica del terreno. Di contro, il Comune non ha consentito alcuna partecipazione dei ricorrenti ritenendo che l'esecuzione delle opere in questione fosse di per sé sufficiente ad integrare la fattispecie, prescindendo, quindi, da ogni indagine sulla natura e consistenza delle opere.
3. In conclusione, per le considerazioni che precedono, il ricorso, assorbita ogni altra censura dedotta, è fondato e va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione.
4. Va, invece, respinta la generica richiesta di risarcimento dei danni formulata dai ricorrenti.
5. Tenuto conto dei caratteri complessivi della controversia sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese del giudizio.
P. Q. M.
accoglie il ricorso indicato in epigrafe e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell'amministrazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:
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IL PRESIDENTE
Biagio Campanella
L'ESTENSORE
Agnese Anna Barone
IL CONSIGLIERE
Salvatore Schillaci
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Depositata in Segreteria il 29 settembre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
